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做合规的“EPC+F”模式
来源:网站管理员日期:2019-03-12 19:13

在地方政府债务监管不断趋严的背景下,一些地方尝试用“工程总承包+融资”(EPC+F)模式解决项目融资问题。这种模式能否与PPP相结合?能否在实施过程中做到合规?近日在中国财政科学研究院举办的“EPC+F模式的合规性及与PPP模式的关系”PPP沙龙上,有关专家对此进行了交流。
据了解,“EPC+F”模式是由政府或政府授权的项目业主负责选择投资建设人,并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资或协助项目融资,待项目竣工后,再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。作为一种建设方式,EPC同传统工程招标相比,优势体现在服务链条的衍生性和服务内涵的丰富性。部分地区将EPC与投融资相结合,形成“EPC+F”模式。
国家发改委PPP专家库专家、中建基金公司副总经理金浩认为,“EPC+F”模式简而言之就是工程总承包加投融资。
财政部、国家发改委PPP双库专家,北京国家会计学院硕士生导师高亚莉认为,EPC是一项交钥匙工程,即设计、采购、施工、交钥匙。该模式工程造价涵盖了工程成本、融资成本和工程利润。业主(政府)将工程发包给施工方,业主按工程进度安排支付施工方款项,建设期施工方不垫资,项目竣工后移交给政府。该模式属于政府购买服务,即先有预算后安排支出。EPC模式集设计、采购、施工一体化,避免多头协调,相比PPP模式可缩短项目周期;此模式可采取融资租赁、材料设备出口信贷等多路径融资。但“EPC+融资”模式实为“类BT”,无运营内容,绕开规范的PPP操作流程,未做物有所值和财政承受力定量测算及论证,极易引致地方政府隐性债务。
谈到“EPC+F”模式与PPP的关系,与会专家认为,PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建设运营的项目,政府部门在选择社会投资人的同时确定项目的工程承包方(EPC),避免了工程建设“二次招标”。
业内人士分析说,在PPP项目下,社会资本再采取“EPC+F”模式,属于社会资本在责任内的分包,如果政府同意,这种做法就合规。同时要注意,“EPC+F”模式”不能与PPP并列,如果是在PPP合同下不存在问题,单独实施属于垫资。
财政部PPP专家库专家、中央财经大学温来成教授认为,“EPC+F”模式已逐步成为一些地方政府推动基础设施建设的重要手段,但蕴藏的风险不容忽视。财政部门对PPP模式的业务流程和实施目的做了明确规范,具体包括项目的识别、准备、采购、执行以及移交;主要目的在于改善公共服务质量、提高投资效益、增进公众在公共产品和公共服务中的满足感与幸福感。
“EPC+F”模式在PPP项目中是否合规?中国财政科学研究院PPP研究所所长、国家发改委PPP专家库专家彭程认为,“EPC+F”近期之所以得到广泛运用,主要有以下几个方面的原因:一是PPP领域自去年底进入清理整顿阶段以来,社会各界对PPP模式产生了一些疑虑和困惑,给“EPC+F”的迅猛发展提供了机会。二是相比于手续繁琐、管理严格的PPP推进流程,“EPC+F”模式操作相对简单,更能满足地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。三是地方政府财权事权不匹配的情况下,“EPC+F”模式能帮助地方政府筹资融资,解决实际问题。四是个别地方政府和企业对广泛运用于国际工程项目管理的“EPC+F”模式存在盲目追捧心态。因此,“EPC+F”模式下的政府融资行为若纳入预算管理,可认定其为合规模式,否则有违规举债之嫌。
与会专家认为,用规范的PPP流程去推进“EPC+F”模式,能有效解决项目建设过程中的融资问题,并不会形成地方政府债务。但不规范的“EPC+F”,很可能成为类BT项目,如果要求地方政府逐年支付工程款项及融资费用,本质上就是变相的政府举债。当然,判断“EPC+F”在具体运用过程中是否合规,必须从项目类别、招标(融资)主体、还款来源等方面进行综合研判,不可“一刀切”地简单下结论。
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